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中央放權后地方密集批復城軌項目 總投資達4萬億

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8月11日，重慶市發改委、市軌道集團聯合發布消息稱，重慶市《軌道環線工程可行性研究報告》已經順利通過專家評審，將于年底前開工建設，2018年開通試運行。這是國家下放軌道交通項目審批權限后，重慶市自行組織的第一個軌道交通項目。該項目投資估算總額為314.18億元。

與此同時，重慶輕軌3號線北延伸段“可研報告”獲批，也同時拿到重慶市發改委的批復函，批復函稱，這一線路將在2013年內開工，總工期為30個月。相比軌道環線，這一項目總投資要少得多，為41億元左右，建設工期為30個月。

重慶市于近期由本地發改委批復的兩個城市軌道交通項目，僅是國家發改委下放審批權之后地方政府積極投資建設地方交通設施浪潮的一個縮影。

城市基礎設施建設成投資重點

據本報記者粗略估計，近期有10多個城市的發改部門批復了本地建設城市交通項目的開工申請。

珠海有軌電車1號線首期配套市政工程概算已獲批復，該工程總概算約8.5億元。

西北地區也不落后，8月7日，甘肅省發展和改革委員會以甘發改交運發〔2013〕1354號文件批復了《蘭州市城市軌道交通1號線一期工程可行性研究報告》，該工程可研報告批復總投資189.43億元。另外，浙江杭州、江蘇淮南、湖北武漢、湖南長沙等多個城市都在規劃或準備興建新的城市軌道建設項目。

新一輪的地方政府城軌項目建設熱潮與大的宏觀形勢和政策走向息息相關。

7月31日的國務院常務會議就加強城市基礎設施建設進行了部署。會議認為，加強城市基礎設施建設，重點改善薄弱環節，既可拉動有效投資和消費，又能增強城市綜合承載能力、造福廣大群眾、提高以人為核心的新型城鎮化質量。

在不久前召開的交通運輸部上半年工作總結下半年工作部署會議上，部長楊傳堂也明確表示，大力推進城市軌道交通建設是下半年交通工作的五大重點之一。

中國工程院院士王夢恕表示，這段時間他特別忙，幾乎馬不停蹄地奔走在全國各城市之間，“差不多的城市都在規劃、建設地鐵、城軌。”

而按照原鐵道部總工程師、中華鐵道建設新技術促進會會長華茂崑的估算，目前已批準建軌道交通的城市有36個，到2020年，我國軌道交通里程將達到近6000公里，在軌道交通方面的投資將達4萬億元。

這一說法得到官方證實，國家發改委基礎司巡視員李國勇日前曾表示，到2015年我國軌道交通運營里程將達3000多公里，到2020年達到6000公里，所需投資額在3萬億至4萬億之間。

這一投資測算也符合目前城軌的造價，本報記者從幾位中國工程院院士、工程建筑方等了解到，目前城軌一公里的造價在5億到7億元之間，個別地質復雜地段達到10億元左右，2012年年末全國軌道交通的總里程在2000公里左右，隨著物價不斷上漲，到2020年，再建設4000公里的里程的投資額將超過3萬億。

城軌申報條件嚴重滯后

近年來，城軌建設的投資額和里程不斷增加，據國家發改委統計，今年我國城市軌道交通的投資將達到2200億元，比去年增加了400億元，今年要投產的里程290公里，到今年年底，我國將有19個城市擁有地鐵，總里程將達到2366公里。

北交大經管學院教授趙堅認為，在地方政府投資責任沒有明確，地方債日益累積的現狀沒有得到根本改變的情況下，就倉促下放投資量大者達數百億的城軌項目審批權，有點過于草率。

按照2003年出臺的《國務院關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，申報發展地鐵的城市，城區人口應在300萬人以上，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰每小時3萬人以上。

趙堅稱，這一通知是10年前出臺，當時符合這一條件的城市也就是一些特大城市和部分省會城市，但10年后的今天，符合這一條件的城市已經多如牛毛，這一過時的審批門檻也助長了目前的城軌建設潮。

“目前幾乎所有城市都規劃興建市內的軌道交通，而很少有考慮修建城市群之間的通勤鐵路的，這與我們城市發展中攤大餅的規劃理念有關，事實上國外的大城市如東京、巴黎等都有非常發達的主城與周圍小城之間的通勤鐵路，這些鐵路時速不是很高，造價也相對較低，對于解決大城市問題起到了一定作用。”趙堅稱。

城軌投資應以財政資金為主

盡管在審批權下放之后，地方瘋狂地批復城軌項目，但真正落實到建設階段時，資金籌集成為一個老大難問題。

近年來政府已經將鐵路和城軌等交通項目的資本金比率一再縮減，例如蘭州城軌一號線一期工程的項目資本金占總投資的27.48%，由省、市、區三級政府財政性資金承擔，其余建設資金由項目業主單位蘭州市軌道交通公司通過銀行貸款等多元化融資方式解決。

目前軌道交通的籌資方式除了地方政府財政出資之外，在引入社會資本方面，主要有投資、建設、運營、監管四分開模式(上海地鐵采用該模式)、BT(建設-轉讓，北京地鐵奧運支線采用該模式)、PPP(公私合營，北京地鐵4號線采用該模式)、BOT(建設-運營-轉讓，深圳地鐵4號線采用該模式)。

北車集團宣傳部門的人士表示，由于近年來中國鐵路總公司在車輛購置方面的業務量逐步減少，北車已經慢慢開始進軍城軌領域，目前北車的城軌車輛年銷售額在100億到150億元之間，占到總銷售額的1/6到1/9左右。除了銷售車輛之外，北車也通過BT模式直接參與地方城軌項目的建設，目前已經在沈陽運作了一個項目，同時與珠海、合肥等地也形成了合作意向，總體的業務量在500億左右。

在趙堅看來，上述這些投融資模式固然可以解決燃眉之急，但最終形成的債務仍然背負在地方政府名下。“城市軌道交通是公益性基礎設施，主要應該依靠政府公共財政資金的投入和相應的扶持政策。引入民資固然不錯，但決不能夠淡化政府投資的主體地位，要防止投資過度社會化的傾向。我國收費公路的發展形成現在這么大的債務，與過分強調公路可經營性，忽視了其公益性是分不開的。”

趙堅稱，根據相關研究，城市基礎設施投資占城市GDP的3%～5%，城市公共交通(含軌道交通)投資占其中的14%～18%，即公交占城市GDP的份額不宜超過0.9%，這是一個比較合理、且城市財力可以承受的指標。“目前很多城市都已經嚴重超出這一指標，又沒有財力，就想著吸引社會資本，結果形成一大筆債務。”